摘要：論文提出,如果為一個新觀念確定一個既定政策觀念作為其對比觀念,那么就能推動這個新觀念轉化為政策,因為這樣會使新觀念更容易融入政策領域的共同認知。論文以土地托管政策過程為例,展示從觀念闡釋到政策制定的機制。已有理論強調的意義沖突、話語結構化、政策形象三類因素為研究奠定了理論基礎,但它們對土地托管案例解釋力不足,所以論文提出了新的理論框架。實證研究發現,土地托管政策制定發生的重要原因,是2013年開始由山東省供銷社主導創造的新的觀念闡釋,它將土地托管闡釋為土地流轉政策的對比觀念,即不流轉土地也能發展農業規模經營。