新中國70年城市化與土地制度變遷

摘要：城市高質量發展在空間上的表現是土地的高效利用,重點在于提高土地利用效率,而這與中國特殊的城市土地制度關系密切。本文試圖梳理新中國成立后70年來中國城市土地制度的演進,為中國城市土地市場上的變化尋找制度起點;在此基礎上,分析城市土地利用效率的整體表現,并探究其成因,尤其是對基于地方政府的行為邏輯進行分析。具體而言,一方面,地方政府是當地城市建設用地一級市場的壟斷供給方,土地出讓為城市建設提供了資金支持,土地融資和城市基礎設施建設投資之間存在正反饋機制,從而加速了城市化進程,導致城市向外蔓延,土地利用效率偏低。另一方面,不同城市之間和城市內部不同用地之間存在錯配,影響土地價格、企業的用地成本和居民的居住成本。地方政府同時面臨來自其他政府的橫向競爭,在土地制度安排下,傾向于更多出讓工業和商業用地以獲得持續稅收收入,同時限制住宅用地出讓以獲得更高的土地出讓收入,抬高了城市化過程中的居住成本。最后,在總結前文的基礎上,提出如何提高土地利用效率的政策建議,城市建設用地應當以市場配置為主,供給適應需求,形成一個競爭的城鄉土地市場,提高土地配置效率,促進城市空間的高質量發展。